Protection des espèces et habitats : le projet de centre commercial Val Tolosa à nouveau paralysé

Le centre commercial Val Tolosa verra-t-il le jour ? Rien n’est moins sûr..

En effet par deux jugements du 6 septembre 2018, le Tribunal administratif de Toulouse est à nouveau venu freiner les velléités des promoteurs en annulant, d’une part, l’arrêté du 12 juillet 2017 par lequel le Préfet de la Garonne avait délivré aux sociétés PCE et FCO une dérogation en application de l’article L. 411-2. 4° du code de l’environnement autorisant la destruction d’espèces ou d’habitats protégés et, d’autre part, l’arrêté en date du 17 octobre 2014 par lequel la même autorité accordait également une dérogation au titre du même article au Département de la Garonne pour la réalisation de la route départementale RD924.

Ce faisant les juges de première instance nous livrent deux décisions favorables à la protection de l’environnement et le nouvel épisode d’un feuilleton jurisprudentiel qui ne semble pas prêt de s’arrêter.

Dans le premier jugement rendu le 6 septembre dernier, le Tribunal administratif de Toulouse devait se prononcer sur la légalité du deuxième arrêté préfectoral de dérogation « espèces et habitats protégés » accordé aux promoteurs du futur centre commercial le 12 juillet 2017.

En effet, quatre ans auparavant, le 15 février 2013, le Préfet leur avait déjà accordé une dérogation portant sur 64 espèces de faune et de flore. Cet arrêté avait été annulé par le Tribunal administratif le 8 avril 2016 (n°1304811), annulation confirmée par la Cour administrative d’appel de Bordeaux par un arrêt du 13 juillet 2017 (n°16BX01364).

Mais la mise en balance des enjeux commerciaux et environnementaux en cause ne justifiaient pas de toute évidence pour les promoteurs d’abandonner leur projet …Ils décidèrent donc de le « verdir » et de le modifier afin de déposer une nouvelle demande de dérogation, plutôt que d’aller devant le Conseil d’Etat.

Par un arrêté du 12 juillet 2017, le Préfet leur délivra une nouvelle dérogation concernant 46 espèces. Plusieurs associations saisirent alors le juge administratif de la question de la légalité de ce nouvel arrêté dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir. C’est l’objet de la première décision présentée.

En droit, c’est l’article L. 411-2 du code de l’environnement qui prévoit le régime de dérogation aux différentes interdictions de destruction des espèces et habitats protégées énoncées à l’article L. 411-1 du même code.

Ainsi, l’article L. 411-2. 4° du code de l’environnement vise :

« La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle :

a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;

b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;

c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;

d) A des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;

e) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens ».

En vertu de cette règle de droit, d’une pratique administrative et d’une jurisprudence qui, après de longues années d’hésitation, tend à faire appliquer plus strictement cette réglementation issue du droit de l’Union, il convient donc pour un opérateur de réunir trois conditions pour pouvoir prétendre à l’obtention d’une dérogation pour la réalisation d’un projet susceptible d’entraîner la destruction d’espèces ou habitats protégés, et par conséquent pour que la délivrance d’une dérogation soit légale.

En effet, l’opérateur doit en principe démontrer

-          L’absence de solution alternative satisfaisante,

-          que le projet ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle,

-          qu’elle réponde à un des intérêts visés par les textes, ces derniers étant relativement limités et stricts pour garantir la protection des espèces et habitats.

En l’espèce, c’est à nouveau au motif d’une violation de cette troisième condition que les juges vont censurer la dérogation accordée aux promoteurs du centre commercial Val Tolosa.

En effet, ces derniers invoquaient le seul intérêt – parmi les intérêts listés par l’article L. 411-2. 4° du code de l’environnement susceptible d’être invoqué pour la réalisation d’un projet privé de nature économique, à savoir une raison impérative d’intérêt public majeur de nature sociale ou économique et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement.

Selon leur argumentaire, repris par l’autorité ayant délivré l’arrêté, cet intérêt découlais à la fois de l’intégration du centre dans un projet d’aménagement urbain (1), de la création d’emplois (2), de la contribution du projet au financement de la RD 924 et à la réalisation d’activités et installations de nature sociale, culturelle ou/et environnementale (médiathèque, crèche, panneaux photovoltaïques, etc.).

Ces trois éléments sont considérés insuffisants par le Tribunal administratif de Toulouse pour justifier la délivrance d’une dérogation sur le fondement de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

En procédant à un examen approfondi du dossier, les juges considèrent que le centre commercial même s’il pourrait s’intégrer dans un projet d’aménagement urbain, ne répond pas aux projections d’aménagement de la région, notamment celles prévues par le SCOT qui préconise de limiter l’extension des pôles commerciaux pour préserver les centres villes, et ne caractérise donc pas à un intérêt public majeur. Par ailleurs, dans la même logique, les juges considèrent, d’une part, que la création d’emplois future dont se prévalent les promoteurs risque d’être contrebalancé par une perte d’emplois importante en centre ville et, d’autre part,  que le secteur visée par le projet n’est pas une zone n’est pas particulièrement dégradé, pour signaler là encore qu’aucune raison d’intérêt public majeur de nature économique ne justifie la dérogation.

Enfin, le Tribunal administratif de Toulouse juge que les aménagements d’ordre social, culturel économique et environnemental proposé par les promoteurs ne suffisent pas à modifier la nature essentiellement commerciale du projet.

Par conséquent, il annule l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 12 juillet 2017.

Si d’aucuns peuvent considérer cette décision comme relativement stricte à l’égard de promoteurs ayant fait l’effort de réadapter leur projet, la décision semble avant tout appliquer le code de l’environnement conformément à l’esprit du texte – en exigeant non pas un intérêt public mais une « raison d’intérêt public majeur » – et garantir ainsi la protection de l’environnement ainsi que la lutte contre les risques de développement d’une urbanisation souvent démesurée, au profit d’intérêts essentiellement privés.

Elle s’inscrit d’ailleurs dans le tournant de la jurisprudence administrative en la matière initiée depuis quelques temps, marquée notamment par l’affaire de la scierie du Morvan.

D’un point de vue strictement juridique, plus intéressante encore pourrait paraître la décision également rendue par le Tribunal administratif de Toulouse le 6 septembre 2018 qui prononce l’illégalité de l’arrêté préfectoral autorisant la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces et d’habitats protégés pour la réalisation de la route départementale RD924.

En effet, dans cette décision le juge ne se fonde pas sur l’absence d’une raison d’intérêt public majeur pour censurer le projet mais, ce qui est plus rare en la matière, sur la possibilité qui existait pour le titulaire de la dérogation, à savoir le Département de la Haute-Garonne, de proposer une solution alternative plus satisfaisante.

Ce faisant les juges examinent pleinement, non seulement, l’objet du projet mais aussi ses modalités de réalisation.

En effet, le Département de la Haute-Garonne s’était vu délivrer une dérogation pour la réalisation de cette route qui, de toute évidence, puisait également sa raison d’être dans la potentielle création du centre commercial Val Tolosa et de la circulation qu’il allait engendrer. Néanmoins, il est de jurisprudence constante que peut être considérée comme légale l’autorisation d’un projet qui, bien que servant des intérêts privés, répond également à un intérêt public, à la réalisation de l’intérêt général (CE, Ville de Sochaux, 20 juillet 1971, n°80804).

En l’espèce, bien que le centre commercial ne réponde pas à une raison d’intérêt public majeur, les juges du Tribunal administratif de Toulouse considèrent que la création de la RD924, notamment à l’aune des documents d’urbanisme en vigueur, n’est pas exclusivement motivée par la desserte du centre commercial mais répond également à une raison d’intérêt public majeur.

En revanche, l’élargissement conséquent de la route par rapport au projet initial et la nouvelle configuration envisagée, découlant clairement du Protocole passé par la collectivité avec les promoteurs du centre commercial, ne peuvent, selon les juges, être considérés comme la solution la plus satisfaisante. Sont donc clairement distingués, d’une part, le projet d’intérêt public de la collectivité prévoyant la création d’une route de type rase campagne composée d’une chaussée unique à deux voies » et le projet voulu pour le centre commercial d’une route à 2×2 voies de 6,5 m de larges équipée d’un terre-plein central, de trottoirs et d’accotements stabilisés.

Ainsi, le Tribunal administratif de Toulouse considère que l’intérêt public poursuivi par le projet « aurait pu être atteint de manière au moins aussi satisfaisante avec un projet impactant moins défavorablement lesdites espèces ». Par conséquent, il annule également l’arrêté portant dérogation délivré le 17 octobre 2014 au Département de la Haute-Garonne.

Cette deuxième décision sera également appréciée par les nombreux riverains opposés à la réalisation du centre commercial et elle est effectivement remarquable d’un point de vue juridique, car elle nous renseigne sur la façon dont le juge examine les conditions fixées par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, mais aussi d’un point de vue environnemental car elle participera peut-être d’un tournant pour la réalisation de projets à taille humaine et plus respectueux de la nature, n’en déplaise à certains investisseurs.

Reste alors à savoir ce qu’en dira la juridiction d’appel qui sera très certainement saisie dans les jours qui viennent.

Meryem Deffairi

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